Les opérations de maintien de la paix : le réalisme confronté aux ambitions

©Alexandra Novosseloff

Alexandra Novosseloff

Les Casques bleus face à une nouvelle crise de croissance ?

Contrairement aux pronostics faits à la fin des années 90, le maintien de la paix n’a cessé de s’accroitre depuis, au point d’atteindre un nouveau pic de déploiement, avec la mise en place de deux nouvelles opérations (MINUSMA-Mali et MINUSCA-Centrafrique) et l’augmentation des effectifs de la MINUSS-Sud-Soudan. L’ONU déploie aujourd’hui plus de 125 000 personnes (civils, policiers et militaires) sur le terrain. Ces opérations évoluant dans des contextes particulièrement compliqués ont engendrés ce que l’on pourrait appeler une nouvelle “crise de croissance”. Entre le déploiement de Casques bleus dans un contexte de menace terroriste (Mali), la création d’une brigade d’intervention ayant pour objectif « de neutraliser les groupes armés » de l’Est du Congo (RDCongo), l’envoi de troupes supplémentaires dans un contexte de résurgence de guerre civile (Sud-Soudan) et la création d’une énième opération (le 9e dispositif international depuis 1997) dans un pays sans Etat (RCA), beaucoup au sein du Secrétariat ont eu peur que les Casques bleus perdent leur âme dans des tâches qui ne manqueraient pas de les dépasser et avec des moyens toujours planifiés à l’économie. De ce fait, le fossé entre les décideurs du Conseil de sécurité et les contributeurs de troupes a continué de se creuser, et le malaise de certains contributeurs de troupes semblait de plus en plus grand face aux décisions prises par le Conseil. A la crise de croissance risquait de s’ajouter une crise d’identité voire une crise de légitimité dont l’Organisation ne pouvait se permettre (après les échecs dont elle s’est vue affublée depuis des années, de manière d’ailleurs souvent injustifiée).

Dans ce contexte, le Secrétaire général a pris l’initiative de créer, à l’approche du quinzième anniversaire de l’adoption du rapport Brahimi (août 2000), un nouveau panel qui puisse « procéder à un examen approfondi des opérations de paix des Nations Unies » et contribuer au débat « sur la façon dont [elles] devraient s’adapter aux nouvelles exigences et sur les capacités et les ressources dont elles ont besoin pour s’adapter » (réunion du Conseil de sécurité du 11 juin 2014). Le Secrétaire général a senti soudain le besoin de donner des gages d’intérêt dans un domaine qu’il a largement délaissé pendant les près de dix années de son mandat (voir l’analyse de Richard Gowan). Un panel de haut niveau de 15 personnes a ainsi été créé le 31 octobre 2014 ; il a rendu son rapport de 117 pages (surnommé HIPPO – High Level Panel on Peace Operations) le 16 juin dernier.

Ce nouveau rapport pour réformer les opérations de paix a-t-il été à la hauteur des attentes placées en lui et a-t-il relevé les défis posés (être stratégique et opérationnel à la fois, traiter de l’ensemble du spectre de la gestion de crises, faire des propositions concrètes pour améliorer les outils à disposition de l’ONU) ? Va-t-il créer ce nouveau momentum tant attendu pour faire entrer la pratique du maintien de la paix dans le XXIe siècle ?

Quelles priorités pour les mois à venir ?

Au-delà des recommandations spécifiques du rapport qui doivent chacune faire l’objet d’un examen précis, il s’agit de voir quelles doivent être les grandes priorités des prochains mois pour l’ensemble des acteurs du maintien de la paix afin de redonner du souffle et de la cohérence à cette activité ?

- Poser la spécificité et les limites du maintien de la paix sans se désengager des opérations existantes.

Le rapport rappelle avec force qu’il faut « consolider les fondements » sur lesquels se basent les opérations de maintien de la paix et faire prévaloir la primauté du politique face à des solutions de toute autre nature. Il considère toutefois, dans le même temps, que ses principes (impartialité, consentement de l’Etat-hôte, usage de la force en cas de légitime défense) « doivent être interprétés progressivement et avec souplesse », et que les Casques bleus peuvent mener de manière exceptionnelle des actions d’imposition (Ce que la version française du rapport traduit de manière très approximative par « tâches de renforcement »…). Le HIPPO n’aurait-il pas du poser plus clairement, de manière plus autoritaire, les limites du maintien de la paix de l’ONU qui constituent en réalité sa spécificité (par rapport aux actions des autres organisations internationales) ?

Il faut rappeler avec force que les Casques bleus (peu interopérables, comme le rappelle le rapport) ne peuvent être efficaces dans des contextes de guerre civile ouverte, de contre-insurrection ou de contre-terrorisme ; ils n’ont pas les moyens d’employer la force armée de manière stratégique (c’est-à-dire être partial, combattre un ennemi identifié comme tel et le mettre sous sa coupe). Non seulement ceci est à l’opposé de l’esprit du maintien de la paix (tel que posé par l’Article premier de la Charte), mais les Etats membres ne donneront jamais au Secrétariat les moyens de s’engager dans une telle action dont seules des coalitions d’Etats puissamment armés ou des alliances militaires comme l’OTAN disposent. Jamais les Casques bleus ne disposent des capacités pour soutenir sur la durée l’usage de la force, qui ne peut alors être que tactique, limité et accompagné par une stratégie politique. Ce constat, ce rappel, doit ramener les Etats membres à la raison, à savoir les objectifs des opérations de paix doivent être fonction de leurs moyens, ce que le rapport rappelle largement : « les mandats doivent être mis en cohérence avec les capacités ».

Ceci ne signifie pas, bien au contraire, que les Casques bleus ne peuvent utiliser la force armée, qu’ils seraient condamnés de manière intrinsèque à n’avoir qu’une action passive. Loin de là : ils doivent avoir et garder en toute circonstance une approche déterminée, robuste qui leur permet de se faire respecter par les parties au conflit. Ceci est une question d’attitude ; c’est aussi :

-         une question de moyens : on revient toujours à l’adaptation des moyens au mandat et à la disposition de moyens mobiles qui font partie des capacités critiques de toute opération et qui lui évitent d’être statique ; c’est précisément toujours ce qui fait le plus défaut aux opérations de maintien de la paix, et en particulier l’absence d’hélicoptères.

-         une question de volonté ; on pourrait dire de leadership et d’autorité, et

-         une question d’intérêt, notamment des principaux contributeurs : on ne mène pas une action militaire d’envergure sans intérêt national ou stratégique qui la soutienne (au fond, Pour qui meurt-on ?).

Quoiqu’il en soit, en toutes circonstances, leur action doit être guidée par une protection de la force adaptée à leur environnement et une posture robuste. Les deux doivent, comme le rappelle le HIPPO, être soutenus par une stratégie politique robuste qui doit être le fait non seulement des contributeurs de troupes et du Secrétariat, mais également et surtout des Etats membres du Conseil de sécurité et notamment des plus puissants d’entre eux. La force et l’autorité d’une opération de maintien de la paix face aux fauteurs de troubles de tous bords proviennent aussi voire avant tout de la pression exercée sur eux par un Etat extérieur puissant. C’est en jouant collectif que l’ONU dans son ensemble gagnera.

- Rétablir la relation entre les différents acteurs du maintien de la paix à travers le renforcement de la coopération triangulaire.

C’est en ce sens qu’une plus grande efficacité des opérations de paix passe aussi par un meilleur dialogue entre ses différents acteurs. Le HIPPO propose à cet égard que « le Conseil de sécurité [adopte] un cadre systématique pour qu’un dialogue avec les pays fournissant des contingents ou du personnel de police et le Secrétariat soit engagé dès le début du processus d’élaboration du mandat ». En dépit de l’adoption de la Résolution 1353 en 2001 et de l’initiative franco-britannique en 2009, le Conseil de sécurité n’a toujours pas créé une enceinte adéquate pour consulter les contributeurs de troupes, sans que ses prérogatives décisionnelles ne soient bien entendu amoindries. Les « réunions de contributeurs de troupes » organisées par le Secrétariat sont des lieux trop formels et non adéquats ; le groupe de travail du Conseil sur les opérations de maintien de la paix n’a jamais pris la mesure de cet enjeu. Une autre enceinte, plus informelle, restreinte, doit être mise en place.

Pour que les représentants des contributeurs de troupes, du Conseil de sécurité et du Secrétariat puissent échanger plus facilement sur les problèmes rencontrés, ils doivent se réunir dans des groupes restreints et en format politico-militaire (pour que l’expertise militaire puisse être également prise en compte). Pourquoi ne pas prévoir, par exemple, des réunions avec les dix plus importants contributeurs d’une mission, puis avec les dix suivants, l’essentiel étant que les contributeurs ayant la charge des principales opérations militaires de la mission puissent être réellement consultés. Il pourrait aussi y avoir un format purement militaire et un autre purement civil. Une chose est sûre, les grandes messes où tout le monde attend que son voisin prenne la parole en premier ne peuvent donner de grands résultats.

En parallèle, à l’occasion de l’examen de chaque mission, le Conseil de sécurité pourrait également se réunir de manière informelle avec les représentants des Etats-hôtes pour faire passer les messages nécessaires de coopération avec les Nations Unies. En effet, les fauteurs de trouble ne sont pas uniquement les représentants de groupes armés ou les opposants politiques à un Etat ; ils peuvent aussi être les autorités élues de cet Etat. Le Conseil de sécurité doit pouvoir leur rappeler de manière ferme et discrète qu’ils doivent respecter ses décisions, prises au nom de l’ensemble des Etats membres de l’Organisation, à moins de risquer d’être l’objet de certaines mesures (sanctions, menaces de retrait, voire conditionnement de l’aide au développement).

- Mieux calibrer les objectifs des opérations de maintien de la paix et mieux partager le fardeau

Le panel y fait allusion tout au long de son rapport sans vraiment l’affirmer nettement. Les opérations multidimensionnelles ne sont-elles pas allées trop loin, n’ont-elles pas suscité trop d’attentes par rapport aux capacités réelles de l’Organisation ? « Qui trop embrasse mal étreint », dit le proverbe. Le concept même de protection des civils n’a-t-il pas conduit l’ONU à élargir tant et plus le périmètre de son action ? Ce qui doit rester un objectif incontournable de tout déploiement, de toute action des Nations Unies, peut-il réellement, et de manière réaliste, se décliner en tâches à accomplir quand on connaît la superficie immense des territoires à couvrir ? Là encore, le rapport rappelle qu’« il faut aligner les besoins sur les moyens », mais on sait aussi que les moyens sont limités.

Non seulement les Casques bleus ne peuvent tout faire, mais on ne peut les envoyer n’importe comment (voir les tribunes de deux éminents praticiens du maintien de la paix : Satish Nambiar et Jean-Marie Guéhenno). On en revient à la question de la spécificité de l’action des Casques bleus. La poser permet aussi de mieux identifier sa valeur ajoutée dans la division des tâches qui se joue dans la réponse internationale aux crises et de mieux travailler avec les uns avec les autres. Ici, il est nécessaire de réfléchir à un meilleur soutien mutuel entre forces des Nations Unies, forces parallèles et forces régionales. En effet, le HIPPO le dit et le répète, l’ONU ne peut faire tout toute seule et considère que des priorités doivent pouvoir être établies de manière plus précise. Nous devons entrer dans une « ère de partenariats », comme l’a répété à plusieurs reprises le Secrétaire général. Ceci nécessite également que chacun prenne sa part du fardeau, pas seulement du gâteau.

On en revient aussi à la question des moyens et des responsabilités de chacun. De fait, beaucoup de missions ayant un mandat de protection des civils sont sous-équipées en termes de capacités mobiles et critiques : est-ce tolérable dans des contextes de menaces asymétriques ? Est-il encore concevable que des Etats membres déploient dans les opérations de l’ONU des personnels sous-équipés, sous-entraînés et sous-formés, comme l’ont montré les récentes allégations d’abus sexuels envers les populations locales ? Ici, le blâme est sans doute plutôt à porter sur les Etats membres que sur le Secrétariat, pris dans la nécessité de trouver toujours plus de troupes et dont les pouvoirs disciplinaires sont très limités.

On touche ici aussi à la question du commandement et du contrôle des opérations menées par l’ONU (voir les recommandations du rapport du Challenges Forum à ce sujet). Les Etats ne donnent jamais, quelles que soient les circonstances (et ceci n’est pas propre à l’ONU) l’entier contrôle de leurs soldats à l’Organisation. Ainsi, si les objectifs d’une mission pour laquelle ils ont commis des troupes changent, ils peuvent être amenés à demander à leurs troupes, en passant outre les instructions du Département des opérations de maintien de la paix ou du Représentant spécial sur place ou encore de son Commandant de force, de ne pas appliquer les ordres donnés. C’est là que la coopération triangulaire prend toute son importance et est un instrument indispensable à l’absence de restrictions d’emplois (caveats) cachées. L’autorité du seul Secrétariat ne pourra les empêcher d’apparaître en temps de crise.

Une nouvelle opportunité à saisir pour réformer le maintien de la paix ?

Activité centrale des Nations Unies, le maintien de la paix s’est construit depuis toujours de manière ad hoc, sur le terrain, au fil de multiples crises, en s’adaptant continuellement aux nouveaux défis. Mais, comme l’analysait récemment Jean-Marie Guéhenno, les demandes en Casques bleus ont toujours dépassé leurs capacités opérationnelles réelles. De ce point de vue, le HIPPO rappelle avec force les défis actuels en s’insérant dans la lignée, pas si longue que ça, des rapports clés du maintien de la paix (Agenda pour la paix, rapports sur Srebrenica et le Rwanda, rapport Brahimi, Capstone Doctrine, New Horizon) produits depuis le développement de cette pratique (1956 pour les puristes, 1948 pour les autres).

Ce nouveau rapport, le premier de cette envergure depuis 15 ans, doit constituer une opportunité de réexaminer comment améliorer non seulement la mise en œuvre des opérations de paix mais aussi et surtout trouver les moyens de forger un nouveau consensus entre ses acteurs (Conseil de sécurité, contributeurs de troupes, Secrétariat) sur leur conduite. Aucune excuse ne doit pouvoir empêcher le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale (et ensuite leurs organes subsidiaires, comme le Comité spécial des opérations de maintien de la paix ou le groupe de travail du Conseil de sécurité sur les opérations de maintien de la paix), chacun à leur niveau et selon leurs compétences, d’appuyer ses recommandations (et celles qui seront proposées par les rapports de mise en œuvre du Secrétaire général) comme ils l’avaient fait à la suite de la sortie du rapport Brahimi (Résolution 1327). Même si ce rapport intervient au moment où le Secrétaire général pense plus au bilan qu’il va laisser – sa réforme de 2007 séparant le soutien logistique des opérations au sein du Secrétariat est loin de faire l’unanimité et le HIPPO considère d’ailleurs qu’il faudrait revenir dessus – qu’à de nouveaux chantiers à entreprendre, il faudrait que ce rapport puisse créer un nouveau momentum pour forcer les Etats à s’impliquer davantage en termes de réflexion, en termes financiers et en termes de moyens humains, à ce que le fardeau du maintien de la paix soit mieux partagé. Ceci doit être l’objectif des Etats membres à l’occasion du 70e anniversaire des Nations Unies et des mois à venir.

*

En juin 2010, l’Assemblée générale a organisé un débat sur le maintien de la paix à l’occasion du dixième anniversaire de la publication du rapport Brahimi. A cette occasion, son auteur a rappelé combien la plupart des recommandations contenues dans son rapport restaient valables : les mandats devaient être clairs ; les opérations de maintien de la paix devaient bénéficier des moyens suffisants pour exécuter les tâches qui leur étaient confiées ; ces opérations ne pouvaient pas tout faire et être déployées n’importe où ; elles ne pouvaient en aucun cas se substituer aux processus politiques ; les capacités d’analyse politique du Secrétariat devaient être améliorées ; il fallait faire effort sur la qualité plutôt que la quantité des troupes déployées ; le dialogue avec les principaux contributeurs de troupes devait être amélioré, de même que la collaboration avec les acteurs en dehors des Nations Unies. Cinq ans après, le HIPPO est là pour rappeler que ces recommandations restent d’actualité (il en reprend d’ailleurs un très grand nombre) si l’on souhaite que le maintien de la paix soit toujours aussi ambitieux.

Mais voilà, le veut-on encore ? Le peut-on encore ? Ceci est peut-être aujourd’hui la seule question pertinente sur laquelle se pencher. Le maintien de la paix du XXIe siècle doit-il être obligatoirement ambitieux, exporter des modèles idylliques de sociétés rêvées ? Tout au long du rapport, le panel souligne à quel point les opérations de maintien de la paix manquent de moyens. Son erreur n’a-t-il pas été de penser que les Etats membres des Nations Unies veulent encore investir tant et plus dans des solutions de longue haleine dont leurs dirigeants ne verront sans doute pas l’issue ? Au fond, n’est-il pas trop ambitieux ? Aujourd’hui, à la croisée des chemins, deux solutions s’offrent donc à l’ensemble des Etats : soit être plus modestes dans les ambitions assignées aux opérations de paix (donc mieux cibler des objectifs bien particuliers et atteignables), soit donner les moyens réellement adaptés aux mandats qui dépasseront de fait les neuf milliards de dollars de budget annuel de ces opérations, même si ce coût n’équivaut, il faut le rappeler, qu’à 0,5% des dépenses militaires mondiales.

Les tensions budgétaires actuelles ne peuvent que plaider pour la première d’entre elles. Le réalisme commanderait la modestie dans l’approche. La question est de savoir si les Etats membres des Nations Unies arriveront à s’y astreindre.

Alexandra Novosseloff is a Senior Visiting Fellow at the Center on International Cooperation | Twitter: @DeSachenka